Elke König - Maßnahmen und Unterschiede in der Bankenabwicklung in Europa und den USA

Es gilt das gesprochene Wort

 

Sehr geehrter Magister Ettl,

sehr geehrter Magister Kumpfmüller,

meine sehr geehrten Damen und Herren,

ich bin sehr gerne in Wien und es ist mir eine außerordentliche Freude erneut auf der Aufsichtskonferenz der österreichischen Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA) zu reden.  

Single Supervisory Mechanism (SSM) und Single Resolution Mechanism (SRM) bilden die beiden Säulen der Bankenunion, Andrea und mich verbindet deshalb eine sehr intensive Arbeitsbeziehung.

Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) und Single Resolution Board (SRB) stehen ebenfalls in sehr engem Kontakt. Jelena und ich kooperieren aktiv, insbesondere angesichts der acht global systemrelevanten Banken  (G-SIBs), die einen gemeinsamen Fußabdruck in den Vereinigten Staaten (USA) und in der Eurozone haben.

Und natürlich ist die FMA eine wichtige Stimme im SSM und SRM und ich kann Ihnen versichern, dass sie gehört wird.

Wohlwissend, dass es in der anschließenden Diskussion um das „große Ganze“ gehen soll, werde ich mich kurz halten und den Schwerpunkt auf zwei Themenblöcke legen.

Zunächst möchte ich auf die nach der Krise ergriffenen Maßnahmen zur Vermeidung von Bankenrettungen auf Kosten der Allgemeinheit eingehen und eine kurze kritische Einschätzung zum Umsetzungstand in der Bankenunion geben.

Danach möchte ich die aus meiner Sicht erforderlichen nächsten Schritte zur Vollendung der Bankenunion diskutieren.

Global in Life, national in death – also global zu Lebzeiten, national im Krisen- bzw. Todesfall. Zu dieser oft zitierten Einschätzung in Bezug auf die Geschäftstätigkeit komplexer internationaler Banken gelangte bekanntlich Mervyn King, ehemaliger Gouverneur der Bank of England.

Diese Einschätzung war nüchtern, und zugleich treffend, allerdings liegt die Bemerkung nunmehr fast zehn Jahre zurück. Seitdem ist viel Wasser die Donau hinuntergeflossen und umfangreiche Regulierunginitiativen wurden auf den Weg gebracht, um die „Too-Big-To-Fail“ Problematik zu adressieren.

Unter keinen Umständen möchte ich behaupten, dass Institute heute weniger komplex geworden sind. Aber die systemische Relevanz der größten Banken hat in den letzten Jahren vergleichsweise abgenommen und damit einhergehend das Risiko, das diese Institute ausstrahlen. Eine jüngst veröffentlichte Studie[1] der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich unterstreicht diese These.

Zudem ist als Reaktion auf die Finanzkrise die Handlungsfähigkeit des Systems gestärkt worden.

Mit dem Fall Lehmann Brothers rückte das zuvor nur wenig beachtete Thema „Bankenabwicklung“ 2008 in den Fokus der Öffentlichkeit. Denn auf keine der Herausforderungen in der Finanzkrise waren Staaten weniger vorbereitet als auf das unkontrollierte Scheitern systemischer Banken. Aufgrund fehlender anderer Möglichkeiten erfolgte eine Rettung von Kreditinstituten unter Einsatz öffentlicher Mittel; Verstaatlichung aus Mangel an Alternativen.  

Bekanntlich wurden weitreichende Konsequenzen gezogen. Mit Blick auf Europa und sehr abstrakt gesprochen, lassen sich diese in zwei große Teile gliedern, die jeweils durch den SSM und SRM umgesetzt werden.

Zum einen wurde mit strengeren und einheitlichen Anforderungen dafür gesorgt, dass Banken widerstandsfähiger und robuster werden; mit anderen Worten, die Eintrittswahrscheinlichkeit der nächsten Bankpleite wurde reduziert.

Auf der anderen Seite wurden Maßnahmen ergriffen, um die negativen Auswirkungen für Realwirtschaft und Steuerzahler zu begrenzen, sollte es trotz reduzierter Eintrittswahrscheinlichkeit dennoch zum Ausfall kommen.

Wo stehen wir heute in Europa? Mit dem Single Rulebook gelten in Europa seit 2014 einheitliche und striktere aufsichtsrechtliche Anforderungen für Banken.

Mit Basel III wurden die Definitionen von risikogewichteten Aktiva und Kapital verschärft. Infolgedessen haben sich die Kapitalanforderungen an Banken prozentual fast verdreifacht und stehen bei rund 11.5 prozent hartem Kernkapital in der Eurozone.

Der einheitliche Aufsichtsmechanismus unter dem Dach der EZB stellt eine neue Struktur in der Bankenaufsicht dar und setzt die Anforderungen konsistent um. Die Banken können diese Anforderungen erfüllen. Die Kapitalquoten von Banken in der Eurozone sind deutlich gestiegen. Für die Eurozone ist seit 2008 ein Anstieg um rund fünf Prozentpunkte von knapp neun Prozent Kernkapital auf über 14 Prozent CET1 zu beobachten.

Positiv hat sich ebenfalls die Verschuldungsquote entwickelt. So hat sich das Verhältnis vom Kapital zur Bilanzsumme, das „Leverage Ratio“  mit sechs Prozent seit 2008 in der Eurozone im Mittel verdoppelt.[2]

Die Einführung des einheitlichen Bankenabwicklungsmechanismus ist die zweite weitreichende Neuerung in Europa. Der SRM, unter Führung des SRB, hat zum Ziel, die Rettung von systemischen Banken mit Steuergeldern auszuschließen.

Wichtigstes Instrument dafür ist der Bail-In, welcher die Gläubigerhaftung wieder in den Vordergrund stellt. Im Krisenfall werden Eigen- und Fremdkapital abgeschrieben bzw. umgewandelt, um Verluste zu absorbieren und die Bank mit privaten Mitteln zu rekapitalisieren.

Nach fast fünf Jahren haben SRB und Nationale Abwicklungsbehörden viel erreicht, es liegt aber auch noch ein weiter Weg vor uns. Um die volle Abwicklungsfähigkeit für alle Institute unter unserer Verantwortung sicherzustellen, werden wir einen Marathon, keinen Sprint laufen müssen.

Für die komplexeren grenzüberschreitenden Institute existieren detaillierte Abwicklungsstrategien einschließlich quantitativer und qualitativer MREL-Anforderungen, die sicherstellen sollen, dass im Abwicklungsfall hinreichende Mittel zur Rekapitalisierung oder Restrukturierung verfügbar sind. Die gute Nachricht: Diese Anforderungen werden von Geldhäusern zum Teil heute schon erfüllt.

Es ist unser Ziel, im nächsten Jahr über 100 Abwicklungspläne für SRB Banken zu finalisieren und 450 MREL Entscheidungen zu treffen. In enger Zusammenarbeit mit der FMA gilt das auch für alle wesentlichen österreichischen Institute bzw. Gruppen. Das entsprechende Arbeitsprogramm 2020 wurde in der gestrigen SRB Plenarsitzung verabschiedet und wird in den nächsten Tagen veröffentlicht.

Es bleibt aber nicht nur bei einem allgemeinen Arbeitsprogramm. Alle Banken kennen ihr individuelles  Arbeitsprogram, das im Dialog zwischen Abwicklungsteams und den jeweiligen Banken entwickelt wird und sehr konkrete Schritte enthält, um „Abwicklungsfähigkeit“ zu gewährleisten.

Aus der gemeinsamen Arbeit in der Abwicklungsplanung lässt sich – davon bin ich überzeugt – auch Nutzen für die  Banken schlagen. Im Fall von strategischen Neuausrichtungen oder Restrukturierung dürften kritische Funktionen eine wichtige Rolle spielen. Anforderungen an die Bank-IT zur raschen und vollständigen Identifizierung von Vermögenswerten, Kapital und Verbindlichkeiten sind zur Steuerung der Bank unverzichtbar.

Das Resultat unserer Arbeit? Der Steuerzahler ist weiter aus der Schusslinie gerückt. Im Fall der Fälle, könnten Kosten im Abwicklungsprozess in letzter Instanz durch den Abwicklungsfonds SRF getragen werden. Der durch Bankabgaben privatfinanzierte SRF hat derzeit ein Volumen von EUR 33 Mrd, die Zielgröße liegt bei etwa EUR 65 Mrd.

Der SRF ist ein wichtiges Element zur Sicherung der Finanzmarktstabilität im Abwicklungskontext. Zugleich ist er ein zentraler Unterschied zum US-amerikanischen System.

Der Orderly Liquidation Fund (OLF) auf amerikanischer Seite ist im Gegensatz zum SRF nicht vorfinanziert. Bei Finanzierungsengpässen springt in den USA unter sehr strengen Auflagen das US Finanzministerium durch Notkredite und Bürgschaften ein. Verluste, Kosten und Erträge werden saldiert und im Nachgang durch Sonderbeiträge von Banken erstattet um fiskalische Neutralität herzustellen.

Ein weiterer wichtiger Unterschied zum europäischen System ist, dass Abwicklungskonzepte vornehmlich von Banken selbst erstellt werden. Die so-genannten Testamente (nach Title 1 des Dodd-Frank Acts) beschreiben Abwicklungsszenarien nach dem U.S.-amerikanischen Insolvenzrecht (oder Bankruptcy Code), sie werden von der Aufsicht genehmigt und sind zum Teil öffentlich zugänglich.

Bei allem Respekt vor US-amerikanischen Richtern (denn die Expertise nach Chapter Eleven des Bankruptcy Code‘s ist hoch), aber eine geordnete Abwicklung eines G-SIBs mit Implikationen für Finanzmarktstabilität ist im Gerichtsaal nur schwer vorstellbar. Aus diesem Grund erstellt die FDIC zusätzlich Notfallpläne (nach Title 2). Ist Chapter Eleven keine Option, übernimmt die FDIC die Kontrolle über das Geldhaus, führt Bail-in mittels TLAC (dem Äquivalent zu MREL) aus, überträgt sämtliche Geschäftsaktivitäten und kritische Funktionen auf ein Brückeninstitute und so weiter.

Die Rahmenwerke in Europa und in den USA folgen den Prinzipien des Financial Stability Boards, den Key Attributes von 2011. Unterschiede bestehen lediglich hinsichtlich der Ausgestaltung der konkreten Abwicklungsregime nach nationalem Recht. Einen wichtigen Unterschied darf man nicht ausblenden: Die USA sind ein Staat; die EU hat 28 Mitgliedsstaaten, die Bankenunion setzt sich derzeit aus 19 Staaten zusammen.

Bisher, und glücklicherweise, ist die FDIC in ihrer neuen Funktion nicht auf die Probe gestellt worden, wohingegen der SRB bereits in einigen Krisenfällen Entscheidungen treffen musste. Das Regelwerk des Bank Recovery and Resolution Directive/ der Single Resolution Mechanism Regulation (BRRD/SRMR) wurde seit 2016 sechs Mal angewandt, wobei jeder einzelne Fall interessante Einblicke bot.

Im Juni 2017, vollzog die italienische Regierung gemäß BRRD eine vorsorgliche Rekapitalisierung, um die älteste Bank der Welt, Banca Monte dei Paschi di Siena, zu retten.

Im gleichen Monat musste dann Banco Popular Español nach den Regeln der BRRD/SRMR abgewickelt werden. Ein offenkundig gelungener Abwicklungsfall, der dank sehr enger und guter Kooperation mit der spanischen Abwicklungsbehörde FROB erfolgreich durchgeführt wurde; die kritischen Funktionen der Bank wurden durch den Verkauf transferiert, der Einsatz öffentlicher Mittel war nicht erforderlich und auch der Finanzmarkt insgesamt blieb ungestört.

Ebenfalls im Juni 2017, scheiterten zeitgleich zwei venezianische Banken. Da die Banken weder kritische Funktionen besaßen, noch eine Bedrohung für Finanzmarkstabilität in Italien oder der Union insgesamt darstellten (nach einer langen Periode der Bilanzverkürzung), entschied sich der SRB gegen eine Abwicklung gemäß BRRD/SRMR. Die Banken wurden folglich nach nationalem Insolvenzrecht abgewickelt werden sollen.

In in zwei weiteren Fällen kam der SRB 2018 und 2019 zum Schluss, dass eine Abwicklung nach BRRD/SRMR nicht von „öffentlichem Interesse“ ist. Die lettischen Banken AS PNB Banka and ABLV Bank, sowie deren luxemburgische Tochter wurden und nach nationalem Insolvenzrecht abgewickelt.

Fazit: Die Arbeit in den vergangenen Jahren hat gezeigt, dass das Too-Big-To-Fail Problem deutlich begrenzt wurde, sowohl theoretisch durch die Erstellung von Abwicklungsszenarien und den Aufbau von haftendem Kapital, Zudem hat der Fall Banco Popular Español gezeigt, dass das Abwicklungsregime wirksam eingesetzt werden kann.

Auch andere Finanzmarktakteure sind sensibilisiert. So haben beispielsweise Ratingagenturen die Ünterstützung der Ratings von Banken durch vermeintliche Staatshilfen in ihren Einschätzungen korrigiert und die Ratings im Schnitt um ein bis zwei Notches gesenkt.

Gleichwohl besteht weiterer Handlungsbedarf, damit das europäische Abwicklungsregime sein volles Potenzial entfalten kann. Erlauben sie mir hierzu einige Kommentare.

1. Die im Fall Banca Monte dei Paschi di Siena vorgenommene vorsorgliche Rekapitalisierung ist Teil des in der SRMR vorgesehenen Werkzeugkoffers und sollte es auch bleiben. Wichtige Grundvoraussetzung bleibt aber die strikte Konditionalität. Aus Sicht des SRB muss die Operationalisierung dieser Bedingungen vorangetrieben werden. Dazu gehören zeitnahe Asset-quality-reviews und Stresstests, um auszuschließen, dass ein Bail-out oder Beihilfe für eingetretene oder zu erwartende Verluste durch die Hintertür erfolgen.

Und nicht zu vergessen: die vorsorgliche Rekapitalisierung ist temporär befristet und muss zurückgezahlt werden.

2. Die „Bankenkommunikation der Europäischen Kommission“ ermöglicht staatliche Beihilfe für Banken im Krisenfall. Besagte Kommunikation stammt aus dem Jahr 2013 und muss angesichts der Einführung des einheitlichen Abwicklungsregimes 2015 überarbeitet werden. Das sollte eine vorrangige Aufgabe der neuen Kommission sein.

Die Existenz von zwei Parallelsystemen, die die Restrukturierung von bestandsgefährdeten Banken betreffen und unterschiedliche Implikationen zur Lastentragung haben, ist aus meiner Sicht fraglich und birgt das Risiko von Fehlanreizen.

3. Darüber hinaus besteht beim Thema „Liquidität in der Abwicklung“ eine offene Flanke. Der Liquiditätsbedarf sehr großer Banken, insbesondere von G-SIBs, kann unter adversen Gesichtspunkten die Mittel des SRF und die der Letztsicherung durch den European Stability Mechanism (ESM), des „Backstops“, übersteigen.

Aktuell werden verschiedene Lösungsoptionen diskutiert, an denen der SRB konstruktiv arbeitet. Wir hegen große Sympathien für ein Garantiemodell, das Liquidität des Eurosystems ermöglicht und Kosten ex-post erstattet, sofern diese denn überhaupt anfallen.

4. Die europäische Bankenunion ruht auf drei Säulen. Mit einheitlicher Aufsicht und Abwicklung sind die ersten beiden Säulen errichtet; die dritte Säule, die einheitliche Bankeneinlagensicherung, muss nun angegangen werden. Die Risiken im Finanzsystem haben sich verringert, aber das System Bankenunion ist noch nicht wetterfest. Findet Europa keine Antwort auf die Frage EDIS, sehe ich das Projekt „Bankenunion“ nur bedingt handlungsfähig hinsichtlich seines eigentlichen Ziels (Banken geordnet und ohne Staatsmittel abwickeln zu können).

5. Die Harmonisierung des Insolvenzrechts für Banken, bzw. ein einheitliches Verfahren zur Liquidation von Banken, ist in diesem Zusammenhang zentral. Vor jeder Abwicklungsentscheidung stellt sich die Frage, ob eine Abwicklung gemäß SRMR eine bessere Option gegenüber dem nationalen Insolvenzrecht darstellt. Angesicht einer fragmentierten Landschaft im Insolvenzrecht mit über 19 verschiedenen Systemen, ist diese komplexe Frage nur schwer bzw. unterschiedlich je nach Herkunftsland der Bank zu beantworten.

Da eine rasche Vereinheitlichung des Insolvenzrechts vermutlich Wunschdenken ist, könnte das amerikanische System und die Kompetenzen der FDIC Anregung für einen wesentlichen Schritt in die richtige Richtung sein.

Die FDIC hat weitreichende Kompetenzen um Banken administrativ und zentral in allen Bundesstaaten abzuwickeln. Dies führte in den letzten Jahre zu unzähligen Verkaufstransaktionen, immer unter Wahrung der Kosteneffizienz

Ein „zentrales administratives Liquidationstool“ könnte den bestehenden SRMR-Instrumentenkoffer ergänzend hinzugefügt werden und hätte den Vorteil, dass Banken die den „Öffentlichkeitstest“ nicht bestehen, dennoch vom SRB liquidiert werden. Im Schlaglicht stünden vornehmlich kleine SRB Banken, sowie größere „weniger bedeutende Kreditinstitute" (LSIs). Ein Thema, dass die neue Kommission hoffentlich aufgreift, nicht zuletzt als Lehre aus den Erfahrungen des SRB.

6. Zum Abschluss, ein paar Worte zur Kapitalmarktunion. Im Vergleich zu den USA spielen Kapitalmarktfinanzierungen in Europa weiterhin eine untergeordnete Rolle, denn europäische Unternehmen sind vorrangig bankfinanziert. Diversifizierte Finanzierungsquellen böten Perspektiven für Unternehmen und Investoren gleichermaßen und könnten die Abhängigkeit vom Bankensektor mindern.

Ein einheitlicher Kapitalmarkt wäre auch für Banken vorteilhaft, nicht zuletzt profitieren Banken vom erleichterten Wertpapierhandel, insbesondere bei der Emission eigner Papiere und dem Aufbau von MREL mit grenzübergreifendem Zugang zu Anlegern. Die Kapitalmarktunion war ein Kernthema der scheidene Kommission und wird auf der Agenda bleiben. Themen wie ein harmonisiertes Insolvenzrecht werden auch hier zu adressieren sein.

Meine Damen und Herren, ich halte fest: In den vergangenen Jahren wurden in Europa und den USA weitreichende Maßnahmen getroffen, um die geordnete Abwicklung von kriselnden Banken sicherzustellen und den Einsatz öffentlicher Mittel zu vermeiden.

Die Abwicklungsregime in den USA und Europa fußen auf denselben globalen Standards, unterscheiden sich jedoch in ihrer Ausgestaltung nach nationalem Recht. Die FDIC kam im Gegensatz zum SRB in ihrer neuen Rolle noch nicht zum Einsatz, ihre weitreichenden Kompetenzen bieten jedoch hinreichend Inspiration, um die Handlungsfähigkeit des europäische Abwicklungsregime zu steigern.

Die europäische Bankenunion muss entschlossen und zeitnah zu Ende gedacht werden. Die Kapitalmarkunion ist wichtige und logische Ergänzung der Bankenunion, von der mittelfristig Unternehmen, Banken und Investoren profitieren können.

Vielen Dank.

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